中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行再5号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李华清，男，1955年2月15日出生，汉族，住四川省新津县。

委托诉讼开庭律师人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。

委托诉讼开庭律师人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）四川省人民政府，住所地四川省成都市锦江区督院街**。

法定代表人尹力，该省省长。

委托诉讼开庭律师人周琴，该省法制办工作人员。

委托诉讼开庭律师人游恬，该省法制办工作人员。

再审申请人李华清因与四川省人民政府（以下简称四川省政府）行政复议一案，不服四川省高级人民法院（2017）川行终293号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年12月18日作出（2017）最高法行申7379号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

李华清向四川省成都市中级人民法院诉称，其系四川省新津县五津镇古家村村民，在该村拥有合法宅基地及房屋。李华清通过政府信息公开得知四川省政府2001年12月5日作出的川府国土〔2001〕298号《四川省人民政府关于新津县2000年第一批城镇建设用地的批复》（以下简称298号批复），该征地批复不符合土地管理法律法规的规定，故其向四川省政府申请行政复议，要求确认四川省政府作出的298号批复自动失效。四川省政府于2016年3月2日作出川府复驳〔2016〕17号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称17号复议决定）。李华清认为四川省政府作出的行政行为侵害了其合法权益，故请求撤销四川省政府作出的17号复议决定，并责令四川省政府受理李华清的复议请求。

四川省政府辩称，17号复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回李华清诉讼请求。

四川省成都市中级人民法院一审作出（2016）川01行初116号行政裁定认为，李华清向四川省政府申请复议事项为四川省政府作出的土地征收审批行为，该行为属省级以上人民政府的专属行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。省政府针对该专属行为作出的行政复议引发争议提起的行政诉讼，亦不属于行政诉讼的受案范围。因此，李华清的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。故裁定驳回李华清的起诉。李华清提起上诉，四川省高级人民法院二审作出（2017）川行终293号行政裁定，以同一理由裁定驳回上诉，维持原裁定。

李华清申请再审称，（一）一审法院未开庭审理迳行裁决，系程序违法；（二）原审法院认为涉案行政复议决定不属于人民法院行政诉讼受案范围，系适用法律错误。故请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。

四川省政府辩称，其作出的17号复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确，复议程序合法，请求驳回李华清的再审申请。

本院认为，结合原审法院的裁定和李华清再审申请的理由，本案争议焦点是四川省政府作出的17号复议决定，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十三条第（四）项规定“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对其提起的诉讼。”《中华人民共和国行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”依照上述法律的规定，行政复议从本质上是行政行为，尽管它能够纠正下级行政机关的错误决定和行为，但不代表其内容绝对正确，因此，只要法律没有规定复议机关作出的行政复议决定是最终裁决的，公民、法人或者其他组织对行政复议决定（不管是作为还是不作为）不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。但是对法律规定为最终裁决的复议决定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，公民、法人或者其他组织则不能再向人民法院提起行政诉讼。此既体现了人民法院依照法律规定对行政机关的行政行为实施的全面最终监督，也体现了法律特别授权行政机关全权处理某类行政管理活动而排除司法监督的一种例外安排。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》规定“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”依照上述法律和当时有效的司法解释规定，省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，公民、法人或者其他组织针对上述征收土地决定申请行政复议，复议机关依法作出实体处理的复议决定亦属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为。除此之外，如复议机关对征收土地决定未进行实体审查，仅以复议申请不符合法定受理条件为由，从程序上驳回行政复议申请、复议机关各种形式的不作为等均不属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。

在本案，李华清对四川省政府作出的298号批复不服，向四川省政府申请行政复议。四川省政府作出17号复议决定，以申请超过法定期限为由从程序上驳回行政复议申请，未进行实体审查，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决情形。故李华清不服该复议决定因而提起诉讼，属人民法院行政诉讼的受案范围。本案一、二审法院认为李华清诉讼请求事项涉及的土地征收审批行为属省级以上人民政府的专属行为，以针对该专属行为的行政复议引发争议提起的行政诉讼不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回起诉，属适用法律错误，依法应予纠正。

综上，李华清的起诉符合法定条件，依法应当予以受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款、第一百一十九条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销四川省成都市中级人民法院（2016）川01行初116号行政裁定及四川省高级人民法院（2017）川行终293号行政裁定；

二、指令四川省成都市中级人民法院对本案进行审理。

审判长　　杨科雄

审判员　　李智明

审判员　　李德申

二〇一八年三月二十九日

法官助理苏国梁

书记员谌虹蓉