贵州省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）黔行终2022号

上诉人（一审原告）黄平源，男，汉族。

委托开庭律师人刘云，北京市京师律师事务所律师。

委托开庭律师人孟雷，北京市京师律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）紫云苗族布依族自治县人民政府。

法定代表人王永胜，县长。

被上诉人（一审被告）紫云苗族布依族自治县住房和城乡建设局。

法定代表人班光勇，局长。

被上诉人（一审被告）紫云苗族布依族自治县国土资源局。

法定代表人张雄，局长。

被上诉人（一审被告）紫云苗族布依族自治县松山街道办事处。

法定代表人李伍伟，主任。

被上诉人（一审被告）紫云苗族布依族自治县公安局。

法定代表人汪依民，局长。

被上诉人（一审被告）紫云苗族布依族自治县县城开发建设指挥部。

负责人严宁，指挥长。

以上六被上诉人共同委托诉讼开庭律师人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师。

上诉人黄平源诉被上诉人紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称紫云县政府）、紫云县住房和城乡建设局（以下简称紫云县住建局）、紫云县国土资源局（以下简称紫云县国土局）、紫云县松山街道办事处（以下简称松山街道办）、紫云县公安局、紫云县县城开发建设指挥部（以下简称县城开发指挥部）土地行政强制一案，不服安顺市中级人民法院（2018）黔04行初209号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”行政诉讼的被告必须是责任主体，具备相应行政职权，有权对外独立作出行政行为，能够独立承担行为的法律责任。本案中，黄平源所起诉的县城开发指挥部，并不具有作为行政诉讼被告主体的资格。经法院释明后，黄平源拒不变更，坚持以县城开发指挥部为被告提起诉讼。

一审法院于2018年5月23日向黄平源释明，告知其应当对被告主体进行初始证明。黄平源称有视频和照片能够证明被告有紫云县公安局、紫云县住建局，补偿方案写明征收部门为紫云县住建局、紫云县国土局及松山街道办事处，征收主体为紫云县政府，以上视频及补偿方案于2018年5月28日前提交法院。2018年6月19日，一审法院收到黄平源邮寄的黔府用地函〔2016〕407号文件，该文件主要内容为：批准将紫云县松山镇城墙脚村、红岩村的集体建设用地5.02893公顷征为国有，作为紫云县2016年度第一批次城镇建设使用土地，由紫云县国土局代表紫云县政府按照所报批的方案组织实施。其余证据黄平源一直未提交，故黄平源并无证据证明被诉行政行为系其所诉的所有被告作出的。据此，应当认定本案征收部门紫云县住建局、紫云县国土局、松山街道办为本案的适格被告。黄平源所诉的被告紫云县政府、紫云县公安局并不是本案的适格被告。经法院释明后，黄平源拒绝变更以上二被告，向有管辖权的基层人民法院提起行政诉讼。一审法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，裁定驳回原告黄平源的起诉。

上诉人黄平源上诉请求：一、依法撤销一审裁定；二、依法确认被上诉人组织实施强制毁坏上诉人土地以及地上房屋的行政行为违法；三、本案诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由：一、紫云县政府是法定的土地征收主体，具有事实依据和法律依据。首先，2016年8月24日的《紫云县人民政府关于科学建设项目房屋及土地征收决定的通告》可知，紫云县政府是涉案土地征收的征收主体，强拆黄平源房屋的主体也是紫云县政府。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定及《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，紫云县政府是涉案土地征收的组织实施者。再次，根据《行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定，下列事实法庭可以直接认定：（一）众所周知的事实；（三）按照法律规定推定的事实；前款（一）、（三）项，当事人有相反证据足以推翻的除外。黄平源房屋被被上诉人共同强制拆除是众所周知的客观事实，被上诉人否认的，依法应当提交证据证明。黄平源己经提交证据材料和强制拆除房屋的视频，该视频明显能够证明被上诉人共同强制拆除黄平源房屋。原审法院未经被上诉人答辩、未经开庭审理就主观推断被上诉人没有参与强制拆除。被上诉人是否认可强制拆除的事实还没有答辩表态，原审法院就认定不是适格被告，有意偏袒被上诉人。二、紫云县公安局也是本案参与强制拆除房屋的适格被告。黄平源提交的视频证据中可以看出，强拆现场有穿着警服的警察，紫云县公安局参与强拆行动，其对强拆现场的情况应该非常清楚。《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动，根据《行政诉讼法解释》第二十条第二款的规定，紫云县公安局是超越法定职权作出的违法参与强拆，是适格被告。三、县城开发指挥部是紫云县房屋征收的实施主体，是本案适格被告。本案中，涉案被拆除房屋距离紫云县城区仅仅一公里，且己经划为城市规划区，县城开发指挥部是紫云县政府确定的对紫云县城区范围内房屋实施征收的部门。至于该指挥部征收的房屋是集体土地还是国有土地，是该指挥部作为适格被告答辩的事，而不是原审法院裁定该指挥部是否适格的问题。四、黄平源的土地未经依法征收补偿，被上诉人组织实施强制毁坏黄平源的土地以及地上房屋的行政行为缺乏事实与法律依据。被上诉人强制毁坏土地和房屋的行政行为严重违法。综上，被上诉人共同强制拆除黄平源房屋的行为严重违法，黄平源并没有错列被告，一审法院在不开庭审理和调查的情况下，裁定上诉人错列被告是错误的。

被上诉人紫云县政府、紫云县公安局、紫云县城开发指挥部、紫云县住建局、紫云县国土局二审辩称：原裁定认定事实清楚，适用法律正确，故请求二审法院依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

被上诉人松山街道办二审辩称：1、黄平源不具有诉讼主体资格。涉案土地原系石山、荒山，不能耕种。城墙脚村民委员会从未分配、也未发包给任何人。在二十多年前，城墙脚村民委员会小旱带村民小组、教场坝村民小组为了搞副业增加收入，将该土地出租给他人打石砂、烧石灰等，村民小组收取租金。但涉案土地一直属于村民委员会和村民小组管理。2006年至2007年村民小组收回该土地时，对承租人建造的石灰窑子、窝棚等进行了补偿。由于村委会和村民小组的管理较为弱化，未对承租人进行彻底清理，以至部分承租人认为经过自己多年的开采，才使原来陡峭的石山变为平整的地块，况且自己已经经营20多年，自己多年辛苦开采出来的地块应属于自己所有。由于科学路的建设需要征收涉案土地，黄平源提出应将征收补偿款分配给自己，松山街道办及建设指挥部多次主持村委会、村民小组调解无果，故黄平源提起诉讼。黄平源以涉案土地是自己开采出来的，自己经营多年应属于自己所有的理由无法律根据，因此其不具有原告诉讼主体资格；2.原裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求：裁定驳回上诉，维持原裁定。

本院认为，一审法院裁定驳回黄平源的起诉不当。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：

一、撤销安顺市中级人民法院（2018）黔04行初209号行政裁定；

二、本案指令安顺市中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审判长　赵　敏

审判员　冉依依

审判员　孟　婷

二〇一八年十二月十日

书记员　马如意