上诉人玉树市综合执法局与被上诉人玉树市城投恒光新型建材有限公司因行政强制一案，不服玉树市人民法院作出的（2018）青2701行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人玉树市综合执法局法定代表人罗松求争及其委托代理人马丽娟，被上诉人玉树市城投恒光新型建材有限公司委托代理人郭春辉、张大伟到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

原审法院根据本案有效证据认定以下事实：2017年6月7日玉树市综合执法局在没有履行实施查封强制措施的法定权利和义务的前提下对玉树市城投恒光新型建材有限公司的机器设备实施了强制查封措施。实施上述行为过程中，玉树市综合执法局未按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定告知原告享有的陈述、申辩、依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限。原告不服于2018年9月13日提起行政诉讼。

原审法院认为：1、依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十四条规定，结合本案实际，玉树市综合执法局于2017年6月7日对玉树市城投恒光新型建材有限公司作出了强制查封措施，玉树市城投恒光新型建材有限公司不服于2018年9月13日向本院提起行政诉讼。根据“法不溯及既往”的基本法理及在目前我国采用的通例，应当适用行为时的法律。故被告提出“原告的起诉超出法定期限”的抗辩意见不能成立。2、原告主体是否适格。依照《行政诉讼法》第二条、第二十五条规定。结合本案实际，玉树市综合执法局于2017年6月7日对玉树市城投恒光新型建材有限公司机器设备进行了查封，属于上述法律规定的情况。故原告与被告作出的该行政行为有利害关系，依法可以提起行政诉讼。被告主体是否适格。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则设立必要的工作部门”，本案中玉树市综合执法局是经市政府研究并根据法律、法规和规章授权设立的，具有实施土地资源管理部分行政处罚权及行政强制执法权和独立承担法律责任能力的专门机构，并以自己的名义作出了被诉行政行为。故被告提出：“玉树市综合执法局被告主体不适格”的抗辩意见不能成立。3、被告的强制行政行为是否存在事实认定不清，程序违法。根据《行政强制法》、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条规定。本案中，被告玉树市综合执法局未在查封届满后解除查封，也未作出延长查封决定。经依法送达应诉、举证通知，被告未在法定期限内提交作出被诉具体行政行为时所依据的事实和程序合法的证据，应视为被诉行政行为没有相应的证据，被告所作行政行为事实不清，程序违法。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十四条第一款（一）项之规定判决：确认被告玉树市综合执法局2017年6月7日对原告玉树市城投恒光新型建材有限公司作出的查封强制措施违法。

上诉人玉树市综合执法局称：1、原审事实不清、证据不足，应当依法撤销，并改判驳回。原审认定“玉树市综合执法局是经市政府研究并根据法律、法规和规章授权设立具有实施土地资源管理部门行政处罚权及行政强制执法权和独立承担法律责任能力的专门机构，并以自己的名义作出了被诉行政行为，故认定上诉人为适格被告”。该事实与法律规定相违背，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第二十六条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条之规定，上诉人并不具备行政主体资格，被上诉人应当以组建上诉人的行政机关为被告。2、原审认定的事实缺乏基本证据。原审对查封强制措施是否存在认定事实缺乏基本证据，仅因一张独立存在且被损坏的封条认定事实存在，不符合法律法规规定，也无相应的证据加以证明。被上诉人并不能证明查封强制措施对其作出。3、原审举证责任分配错误。被上诉人应当负有行政行为存在的举证责任，但原审将该举证责任分配给上诉人，不符合法律规定。4、被上诉人的起诉已超过法定的起诉期限，应当依法予以驳回起诉。

被上诉人玉树市城投恒光新型建材有限公司辩称：1、被上诉人是一审适格被告。根据《行政诉讼法》第二条、第二十五条之规定，玉树市综合执法局于2017年6月7日对我公司的机器设备进行了查封，损害了我公司的合法权益，被上诉人与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，依法有权提起诉讼。2、上诉人是本案的适格被告。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十四条之规定，上诉人是经玉树市人民政府研究并根据法律、行政法规、政府规章授权设立的，具有实施土地资源管理部分行政处罚权及行政强制执法权和独立承担法律责任能力的专门机构，并以自己的名义作出了被诉具体行政行为，故被上诉人是适格被告。3、本案起诉未超过法定期限。被诉具体行政行为发生在新法实施之前，根据“法不溯及既往”原则和保护行政行为相对人原则以及我国目前采用的通例，应当适用旧法两年的诉讼时效。4、一审法院认定事实清楚，举证责任分配正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条规定，认定事实清楚，举证责任分配正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉。

原审被告向原审法院提交的证据材料有：1.玉树市编委发[2015]05号《关于成立玉树市综合执法局的通知》；2.玉政办函[2010]62号《玉树藏族自治州人民政府办公室关于同意四川泸州第十建筑公司等企业为玉树灾后重建生产(免烧砖)企业的函》

原审原告向原审法院提交的证据材料有：1.企业信用信息公示报告；2.营业执照；3.临时用地许可证、土地租赁合同、土地购买合同、土地转让合同；4.玉林环字[2012]05《玉树县林业环保局关于对建设项目环境影响报告表的批复》；5.玉政办函[2011]30号《玉树藏族自治州人民政府办公室关于同意青海恒光环保工程技术有限公司为玉树灾后重建加气混凝土砌块生产企业的批复、玉发改[2014]015号《玉树州发展和改革委员会关于玉树恒光新型建材生产线项目立项的批复》；6.玉树县政府出具的证明、《关于解决玉树市城投恒光公司相关问题的函》、玉协办函[2016]07《建议函》、《玉树市城投恒光新型建材有限公司关于办理自用石灰石厂、自用沙场和厂区土地使用证的申请报告》、玉树藏族自治州年鉴、玉树市灾后重建纪念章；7.封条及现场所摄照片；8.玉市综执[2016]001号《违法占地通知书》、《限期拆迁通知书》；9.《关于青海恒光环保技术工程有限公司在玉树成立环保建材厂批准生产的申请报告》、《环评报告申请书》、《玉树恒光新型建材有限公司相关情况的申请报告》、《关于玉树恒光新型建材有限公司请求办理用地许可证的报告》、《关于玉树市城投恒光新型建材公司已建项目工业用地的申请报告》。

经审理查明，上诉人玉树市综合执法局于2017年6月7日对被上诉人机器设备作出了查封强制措施。被上诉人对查封行为不服于2018年9月13日向原审法院提起诉讼，原审法院作出判决，认定被上诉人查封强制措施违法，上诉人不服向本院提起上诉。本院依法进行了审理，在二审庭审结束后，双方当事人及审判人员前往被上诉人公司现场，经对被上诉人提交的封条照片与现场机器设备对比，两者基本吻合，同时经本院查明，在该时间段上诉人对该区域多处砖厂进行了集中整治。

针对案件的争议焦点本院作出如下认定：

1、关于上诉人是否具备行政主体资格的问题。本案上诉人玉树市综合执法局是由玉树市人民政府组建，并赋予综合执法职能的机构。根据被上诉人提供的封条照片上查封主体和盖章已证明强制查封措施的作出主体和实施主体均为上诉人。故玉树市综合执法局是能够独立对外承担责任的机构。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，玉树市综合执法局是本案适格被告。

2、关于是否超过了法定的起诉期限的问题。

玉树市综合执法局于2017年6月7日未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定实施强制查封措施。被上诉人玉树市城投恒光新型建材有限公司于2018年9月13日提起一审诉讼。如适用1年的起诉期限就会造成当事人客观上起诉不能，影响行政诉讼法立法宗旨的实现，同时违反了有利于行政相对人的法律适用原则，不利于当事人诉权的行使。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法实施之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释，应当适用该司法解释有关两年起诉期限的规定。原审法院作出原告的起诉未超法定起诉期限的认定并无不妥。

3、关于查封强制措施行为是否对被上诉人作出的问题。上诉人称查封措施是对其他砖厂作出的，但未提供任何证据证明其主张。本院对被上诉人提交的查封照片和现场被查封机器做了现场勘察、拍照、录像等方式的对比确认，现场的机器查封位置和细节等与被上诉人提交的照片相吻合，同时，上诉人在该时间段，对该区域的多处砖厂进行了集中整治。因此可以认定被查封机器设备上的封条作出主体是玉树市综合执法局。

本院认为，上诉人是由玉树市人民政府组建并赋予综合执法职能的机构，具有对外独立承担法律责任的能力。上诉人玉树市综合执法局于2017年6月7日对被上诉人玉树市城投恒光新型建材有限公司的机器设备进行了查封，该事实有被上诉人提供的证据、现场比对及上诉人在该时间段、该区域对多处砖场进行了集中整治，这些证据可以形成证据链，可以认定该查封强制行为确实对被上诉人作出。上诉人未提供证据证明没有对被上诉人作出查封强制措施，故上诉人未作查封强制措施的上诉理由不成立。上诉人提出被上诉人的起诉超过法定的起诉期限及不具备诉讼主体资格的上诉理由不成立。原审法院认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

一、驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人玉树市综合执法局负担。

本判决为终审判决。