上诉人瑞安市华尔利制衣有限公司（以下简称华尔利公司）因诉被上诉人瑞安市东山街道办事处（以下简称瑞安市东山街道）、瑞安市住房和城乡建设局（以下简称瑞安市住建局）房屋征收补偿行政协议一案，不服浙江省瑞安市人民法院（2018）浙0381行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月16日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

原判认定：原告华尔利公司拥有位于瑞安市××街道上埠工业区的厂房，房产权证号为瑞（房）字第××号，总建筑面积1612.38平方米，国有土地使用权证号为瑞国用（2001）字第47-15号，面积2278平方米。2017年11月15日，瑞安市人民政府发布《巾子山区块改造提升工程一期项目房屋征收范围的通告》，原告的厂房位于征收范围内。2018年1月18日，瑞安市住建局作为房屋征收部门、瑞安市××街道作为房屋征收实施单位，与原告华尔利公司签订《房屋征收补偿安置协议》，约定：“华尔利公司所有的工业房屋由被告征收，国有土地使用权同时收回，补偿方式为货币补偿，合计补偿金额11831758元，补偿款自协议生效且原告腾空交付被征收房屋并经验收合格后30日内支付。协议自瑞安市人民政府发布房屋征收决定并公告后立即生效，并自公告之日自动转为正式的房屋征收补偿协议。协议生效后，如瑞安市人民政府批准的征收补偿方案标准高于协议书的约定，则补偿标准调整至按瑞安市人民政府批准的补偿方案实施；如瑞安市人民政府批准的补偿标准低于协议书的约定，则以协议书为准。……”同年10月15日，瑞安市人民政府作出房屋征收决定，确定瑞安市住建局为房屋征收部门，瑞安市××街道为房屋征收实施单位。同年10月18日，瑞安市人民政府发布征收公告。

原判认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告；征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，双方签订的《房屋征收补偿安置协议》以及瑞安市人民政府发布的征收公告、征收决定书均确定，瑞安市住建局为巾子山区块改造工程的房屋征收部门，瑞安市××街道为征收实施单位，且涉案的补偿协议第2页说明中已经注明“征收决定书已确定委托房屋征收实施单位的，本协议由征收实施单位代表房屋征收部门签署，并由征收实施单位在落款栏直接加盖单位印鉴，房屋征收部门不再加盖印鉴”，故本案的适格被告应当为瑞安市住建局。瑞安市××街道属于原告错列的被告。经释明后，原告拒绝变更，仍坚持将瑞安市××街道列为被告，根据《解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，对原告的该项起诉，应当予以驳回。

关于原告诉请的要求解除涉案协议问题。原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定，原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。虽然上述司法解释已经废止，但现行行政诉讼法及司法解释均未针对行政协议案件适用法律问题作出相关规定，故上述关于行政协议审理的相关规定应当予以参照适用。本案中，原告请求解除协议无事实或法律依据。理由如下：一、合同法规定了约定解除和法定解除两种解除合同的情形，涉案协议未有约定解除情形，也不符合法定解除条件。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定，合同法定解除的情形包括：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。首先，本案不存在不可抗力致使不能够实现合同目的情形，其次，瑞安市人民政府已经做出房屋征收决定并发布征收公告，故不存在补偿协议不能履行或迟延履行等违约情况，也不存在法律规定的应予解除的其他情形。二、原告诉称认为被告在签订协议时具有欺诈和胁迫行为，原告对协议内容存在重大误解，订立协议显失公平，上述情形属于合同无效或可撤销情形，本院认为涉案协议均不符合上述情况。一方面，原告未提供证据证明被告存在欺诈、胁迫的行为，也没有证据显示原告对协议内容存有重大误解或显失公平的情形；另一方面，双方签订的协议约定内容清楚载明征收房屋价值、搬迁费、临时安置费、奖励款等费用的计算方式及最终可能予以补偿的金额，况且同时约定了若瑞安市人民政府批准的征收补偿方案标准高于协议书的约定，则补偿标准调整至按瑞安市人民政府批准的补偿方案实施。由此可见，双方签订协议行为不存在重大误解或显失公平。综上，原告的诉讼请求无事实依据，应予驳回。至于原告诉称的签订涉案协议时瑞安市人民政府未广泛征求意见、尚未作出征收决定、尚未立项或落实财政预算等问题，系市人民政府征收行为中的程序性事宜，不属于本案审查范围。故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条、第六十九条第一款第（三）项之规定，判决：一、驳回原告瑞安市华尔利制衣有限公司对被告瑞安市东山街道办事处的起诉；二、驳回原告瑞安市华尔利制衣有限公司的诉讼请求。

上诉人华尔利公司诉称：一、被诉补偿协议约定的土地使用权补偿价格显失公平，上诉人请求解除案涉协议具备法定解除条件，原审法院认为涉案协议不符合可撤销情形属于认定事实不清。被上诉人利用上诉人不懂评估知识，委托评估机构对上诉人土地使用权价值进行评估，并将评估价格作为合同约定项目，上诉人对土地使用权的评估价格缺乏判断能力。后上诉人委托评估机构重新对土地使用权价值进行评估，土地使用权价值估价远高于协议约定价格，至此上诉人才知晓协议约定的补偿明显低于市场价值，对上诉人及其不公平，上诉人以此请求撤销或解除协议符合法定情形。二、作为协议生效条件的瑞政房征决[2018]3号房屋征收决定还在诉讼审查阶段，本案审理应当依据该案即（2018）浙03行初424号审理结果而定，而原审法院不顾该案事实及结果作出原审判决，审判程序违法。综上，请求撤销原判第二项，改判解除上诉人与瑞安市住建局签订的房屋征收补偿安置协议。

上诉人华尔利公司在二审补充提交了土地估价报告，以证明被诉补偿协议约定的土地补偿金额显示公平。

被上诉人瑞安市住建局辩称：一、被诉协议未违反法律强制性规定，协议内容不会对上诉人的权利义务产生不利影响。二、双方自愿签订协议，协议内容合法有效。三、被诉协议未约定解除条件，故一方主张解除的，应满足法定解除条件。本案不存在法定解除情形，上诉人的诉讼请求缺乏事实根据。请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人瑞安市××街道辩称其并非本案适格被告，原判驳回上诉人对瑞安市××街道的起诉，法律适用正确。

经审理，原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。上诉人华尔利公司在二审补充提交的土地估价报告不属于新证据，且其待证的事实并非解除合同的法定条件，与本案没有关联，本院不予采纳。

本院认为，本案争议的焦点主要是上诉人主张解除被诉补偿协议是否有事实根据以及本案的处理是否应以房屋征收决定诉讼案件审理结果为依据等问题，本院评判如下：

一、上诉人主张解除被诉补偿协议是否有事实根据问题。被诉补偿协议经双方当事人协商达成一致意见后签字盖章，自签订之日起成立。因该协议约定了自瑞安市人民政府发布房屋征收决定并公告后生效，该生效条件已经于2018年10月18日成就，故被诉补偿协议已于该日生效。如原判所述，合同的解除分为约定解除和法定解除，被诉补偿协议没有约定解除条件，不存在约定解除情形，故应根据法定条件判断被诉补偿协议是否具有解除情形。本案并无证据证明存在《中华人民共和国合同法》第九十四条规定的任何一项法定解除情形，上诉人主张解除被诉补偿协议，缺乏事实根据。上诉人诉称的被诉补偿协议约定的土地使用权补偿价格显失公平等，并非解除合同的法定情形，而是属于可撤销合同之情形。上诉人以被诉补偿协议显失公平等事由主张解除该协议，本院不予支持。

二、本案的处理是否应以房屋征收决定诉讼案件审理结果为依据问题。被诉补偿协议是以瑞安市人民政府发布房屋征收决定公告为生效条件，房屋征收决定一经作出便具有公定力，在未被依法撤销之前，应推定其合法有效并据以认定被诉补偿协议生效。如房屋征收决定被依法撤销或确认无效，对被诉补偿协议所产生的影响是导致该合同不生效或自始无效，本案上诉人在一审的诉讼请求是请求解除合同，而非确认合同无效，本案的处理与房屋征收决定诉讼案件的审理结果并无关联或冲突。换言之，房屋征收决定是否被依法撤销或确认无效，对本案被诉补偿协议是否具有法定解除情形之判断并不会产生影响。因此，本案并不须以房屋征收决定诉讼案件审理结果为依据。上诉人据此主张原判诉讼程序违法，理由不能成立，本院亦不予支持。

三、其他需要明确的问题。1.被诉补偿协议是因上诉人的房屋被征收而与被上诉人达成的有关补偿安置权利义务的约定。根据国有土地上房屋征收与补偿相关法律法规的规定，被征收人一般应享有货币补偿或实物安置的选择权。由于被诉补偿协议系在房屋征收决定作出之前提前签订，在房屋征收决定作出并公告之前，案涉征收活动的补偿安置方案并未确定，被诉补偿协议签订当时，在客观上并不具备让上诉人知晓具体的补偿安置方案并作出是否选择实物安置的条件，故不能以上诉人签订被诉补偿协议认定其当时已经放弃选择实物安置(当事人在房屋征收决定作出后明确表示放弃选择实物安置的除外)。在房屋征收决定作出并公告之后，如上诉人认为其符合补偿安置方案确定的实物安置条件并选择实物安置，仍有权要求与征收部门或其委托的征收实施单位就此进行补充协商，被上诉人瑞安市住建局及其委托的征收实施单位不能以上诉人已经签订被诉补偿协议为由予以拒绝，或据此剥夺上诉人的补偿安置选择权。2.虽然被诉补偿协议约定“协议生效后，如瑞安市人民政府批准的征收补偿方案标准高于协议书的约定，则补偿标准调整至按瑞安市人民政府批准的补偿方案实施；如瑞安市人民政府批准的补偿标准低于协议书的约定，则以协议书为准。”但是对于该约定的补偿方案标准如何理解，是否包括被征收房屋的价值，并不明确，可能会在履行过程中产生争议。考虑到被征收房屋的估价应以房屋征收决定公告之日为估价时点，而被诉补偿协议签订时房屋征收决定尚未作出，具体估价时点尚不确定，被诉补偿协议中约定的被征收房屋及土地的补偿金额或价值并非以房屋征收决定公告之日为估价时点的价值，故应将前述约定的“补偿方案标准”理解为包括被征收房屋及土地的补偿金额或价值，在征收决定作出并公告后，被上诉人瑞安市住建局或其委托的征收实施单位仍有对案涉被征收房屋依法定程序委托估价并告知上诉人估价结果等义务，并应按前述约定的就高不就低原则确定被征收房屋及土地的补偿金额或价值。3.行政协议是行政主体为了实现行政管理目的，通过协商与相对人订立的具有行政法上权利义务关系的协议。行政协议在性质上属于行政行为，但兼具协议性，人民法院在审理行政协议案件时应当参照适用合同法的相关规定。本案上诉人在一审的诉讼请求是要求解除被诉补偿协议而非撤销，合同的解除与撤销属于两个不同的概念，合同法对合同当事人行使解除权与撤销权的权限及条件等规定也均不相同，故被诉补偿协议是否存在显失公平等可撤销之情形，不属于本案审理范围，本院不作审查和评判。原判对被诉补偿协议是否存在显失公平等可撤销之情形进行一并审查，超出了本案的审理范围，本院对此予以纠正。由于解除合同须以合同合法有效为前提，故原判对被诉补偿协议是否无效一并进行审查，并未超出本案审理范围；但行政协议除了因符合合同法规定的法定情形而无效外，也可能因行为本身存在重大且明显违法而无效，原判对该问题的审查判断并不全面。本院认为，虽然被诉补偿协议在房屋征收决定作出之前签订，不符合房屋征收补偿的一般程序，但鉴于行政效率原则之考量，同时考虑到该协议已经约定以房屋征收决定作出并公告为生效要件以及补偿标准就高不就低等内容，能够保障被征收人的合法权益，故不宜否定被诉补偿协议的效力。

此外，上诉人对原审法院驳回其对瑞安市××街道的起诉并无不服，且原审法院对此诉讼程序问题的处理并无不当，本院不再评析。