上诉人阜康市农业农村局因行政强制一案，不服新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市人民法院（2018）新2302行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人阜康市农业农村局的委托诉讼代理人桑国庆、李淑娟，被上诉人阜康市天阜生态科技有限公司(以下简称天阜公司)的委托诉讼代理人石磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：2017年5月16日，阜康市人民政府办公室印发了《阜康市畜禽养殖禁养限养区划定及治理工作实施方案》的通知。目的是为了深入落实国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》有关要求，顺利推进我市畜禽禁养限养区划定及养殖污染整治工作，进一步加强畜禽养殖污染的防治，促进全市畜禽养殖合理布局，切实保护生态环境，现结合我市实际，特制定本方案。该通知划定了禁养、限养区。禁养区是指县级以上地方人民政府依法划定的禁止建设养殖或禁止污染物排放的养殖场的区域。划定的禁养区为：1.城市规划区范围内；乡镇、村庄规划核心建设区。2.主要河道：水磨河、四工河、三工河、白杨河、甘河子河、黄山河、西沟河一级支流岸脚外500米以内。3.阜康市生态红线保护区域内的饮用水水源保护区、天池风景名胜区（天池景区40万水源涵养区）、自然保护区的核心区和缓冲区，文物遗址以及其他类型生态红线区域的一级管控区。4.城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域。5.工业园区，煤炭企业规划区。6.市内216国道、铁路、303省道等主要交通干线两侧500米范围内。7.法律法规规定的其它禁养区域。限养区是指按照法律、法规、行政规章等规定，限定畜禽养殖数量，禁止新建，扩建规模化畜禽养殖小区（场）的区域。1.城镇建成区外1000米范围内，阜康辖区内所有水库500米外1000米区域。2.行政村人口聚集区及规划区周边500米范围外1000米区域。3.集镇规划区和学校、医院等公共场所周边500米范围外1000米区域。4.在饮用水源保护区、自然保护区、旅游景区和文物历史足迹保护区等区域设定禁养区外延500米范围内。5.阜康市划定的基本草原、基本农田、公益林范围内。6.根据城镇发展规划和区域污染排放总量控制要求，应当限制的养殖区域。可养区是指行政区域内划定的禁养、限养区外的其他区域。1.阜康市辖区内禁养区和限养区以外，符合动物防疫条件，符合城镇发展规划可以养殖的区域为可养区。2.各乡镇、村在规划建立畜禽养殖小区时，必须符合土地、规划、环保、水利、畜牧等部门的规划意见，科学论证后予以上报。该通知同时提出了禁养区的治理方案。1.不得新建、扩建畜禽养殖场所。擅自新建、扩建的一律按违法建筑处理。2.现有畜禽散养户鼓励自行拆除养殖圈舍退养，继续发展养殖的必须建设达标粪污处理设施，严禁粪污直排；经劝止仍直排的，依法予以处罚，直到强制拆除。3.现有规模畜禽养殖场，各乡镇制定辖区内养殖发展布局规划，五年内逐步关停或转迁。目前继续生产的必须建设与饲养规模相配套的达标粪污处理设施，对不达要求的限期整改，达标后方可继续生产，否则依法取缔。4.列出清单。全面开展养殖业调查，摸清底数，列出禁养区需治理或关停的畜禽规模养殖场（小区、户）清单。并向社会公布。5.制定方案。2017年5月30日前，各乡镇应编制完成禁养区内的畜禽规模养殖场（小区、户）清单，并向社会公布。5.依法治理或关停。2017年10月31日前，各乡镇完成地辖区禁养区范围内畜禽规模养殖场(小区、户)的限期治理或关停工作。7.总结与检查。2017年11月30日前，各乡镇完成自查自纠工作，总结整治工作成效；12月底前，开展全市专项检查、通报有关情况。

2017年8月27日，阜康市环境保护局向原告下发了阜环听告字[2017]第1-18号《环境保护行政处罚听证告知书》、阜环罚告字[2017]第1-18号《行政处罚事先告知书》、阜环责改字[2017]1-63号《责令改正违法行为决定书》并依法向原告送达。同时，向原告的法定代表人陶积佩做了调查询问笔录、现场检查（勘察）笔录。

2017年8月30日，阜康市人民政府印发阜政发[2017]99号《关于中央环保督察交办的第十六批信访投诉问题办理情况的报告》。由阜康市人民政府向昌吉州保障中央环境保护督察工作领导小组案件办理组汇报了交办的第十一批信访投诉问题办理情况。其中涉及本案的为受理编号为1093“甘河子镇西边的养鸡场将鸡粪倾倒在西边省道303线路边上。”1.基本情况：天阜养殖场位于甘河子镇西侧，利用甘河子镇废弃砖厂于1993年建设并经多年逐步扩大。目前，该养殖场占地350亩，禽舍1.2万平方米，现存栏蛋鸡28万羽。于2008年取得营业执照，营业期限2008年4月10日--2028年4月9日，营业范围：畜禽养殖销售。自2011年甘河子镇实施棚户区改造工程以来，镇区向西逐年扩展并临近天阜养殖场。根据2017年《阜康市畜禽禁养区划定及治理工作实施方案》，现该养殖场划定在禁养区范围内，且不符合甘河子镇总体规划（2014年修编），故未办理环评手续。天阜养殖场将鸡粪堆在厂区北侧靠近省道303线路边，约有3000-4000方鸡粪，鸡粪盖有塑料遮盖网。但该场地未做无害化防渗处理。2.核实处理情况。经调查，举报情况属实。调查处理情况：接到此交办投诉问题后，阜康市立即成立由市畜牧兽医局牵头，甘河子镇政府、市环境监察大队组成的案件查办组，于2017年8月27日10点到达现场查看。天阜养殖场将鸡粪堆在厂区北侧的堆粪场上，靠近省道303线路边，约有3000-4000方鸡粪，鸡粪上遮盖网，该堆粪场用地为养殖场征用上户沟乡牧民草场，该场地未做无害化防渗处理。针对上述违法行为市环境监察大队对该企业法定代表人陶积佩制作了现场检查（勘察）笔录和调查询问笔录。当天对该企业下发了责令改正违法行为决定书（阜环责改字[2017]1-63）、行政处罚事先告知书（阜环罚告字[2017]1-18）和行政处罚听证告知书（阜环听告字[2017]1-18），对该企业处罚5万元，并要求该企业立即整改，于2日内（8月28日-29日）清理完毕所有鸡粪。有关处理措施：一是限天阜养殖场2天时间内将现有鸡粪返田利用，并清理现有场地；同时将每天产生的鸡粪当天配送处理，不得堆积。由甘河子镇政府安排专人现场监督。二是要求企业尽快安装已购置的鸡粪资源化利用相关设备，并尽快投入使用。三是8月30日，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》、《阜康市畜禽禁养区划定及治理工作实施方案》法律规定和要求，由市畜牧兽医局对天阜养殖场下发禁养通知书，限期在3个月内进行停养转产（2017年9月1日至12月1日）。同时由畜牧兽医局负责制定专项整改方案（详见附件），彻底整治。四是加强监管。由畜牧兽医局、环保局和甘河子镇政府不间断对养殖场进行环境卫生检查。同时，广泛征求该区域内居民的意见，进一步提高群众满意度。《天阜蛋鸡养殖关停转产治理实施方案》的工作目标和措施。（一）限期整改。根据《阜康市畜禽禁养限养区划定及治理工作实施方案》，天阜养殖场划定在禁养区范围内，8月30日，下发天阜养殖场禁养通知书，限期在3个月内进行停养转产（2017年9月1日至12月1日）。在此期间责令天阜养殖场每天将产生的鸡粪拉运派送给农场还田处理。（二）关停转产治理。1.蛋鸡处置。饲养的蛋鸡在3个月内通过销售、宰杀等方式处置，做到零存栏。2.设施设备与圈舍处置。清除养殖设施和设备，圈舍改造后转产。

2017年8月30日，阜康市畜牧兽医局向原告下发了《阜康市养殖（小区）畜禽禁养通知书》，要求原告在收到通知后90日内依法关停转产，禁养蛋鸡，自2017年9月1日后，不得新购鸡苗饲养。

2018年4月9日，阜康市畜牧兽医局为了落实2017年中央环境保护督察组第十六批交办的环境信访投诉案件1093号问题整改工作，下发了《阜康市中央环保督察组反馈甘河子镇养鸡场污染问题整改倒排工期》。工作任务：在2018年5月31日前，全面完成甘河子镇天阜生态养殖科技有限公司蛋鸡养殖场禁养关停工作，彻底解决甘河子镇养殖污染突出问题。各责任单位倒排工期工作明细：（一）畜牧兽医局倒排工期工作明细。1.从4月10日开始，畜牧兽医局会同甘河子镇、市环保局开展巡查，提前做好告知义务，每周至少进行巡查一次。2.4月20日畜牧兽医局依据《动物防疫法》和《畜牧法》的规定对养殖场停供疫苗，同时严格禁止鸡苗购进。（二）甘河子镇倒排工期工作明细。1.从4月10日开始，安排专人配合畜牧兽医局开展养殖场关停巡查和事先宣传、告知义务，每周至少进行巡查一次，积极做好关停对象的思想工作，督促其在5月20日前签订《阜康市畜禽养殖场关停或拆除协议》，并自行完成关停（拆除）工作。2.4月20日至5月20日开展居民区养殖污染环境卫生整治，若在2018年5月31日前不能自行关停，则应依法断水断电。（三）环境保护局倒排工期工作明细。1.依据《畜禽规模养殖场污染防治条例》第二十二条规定，在4月20日之前，给天阜生态养殖科技有限公司蛋鸡养殖场发放禁养关停告知书。明确养殖场的关停转产时限及责任人，要求饲养的蛋鸡在45天内通过销售、宰杀等方面进行处置，并拆除养殖设施，消除污染源。2.对不配合关停工作的，依据《畜禽规模养殖场污染防治条例》第三十七条规定，进行依法关停和处罚。

2018年5月4日，阜康市环保局向原告下发了阜环责改字(2018)1-08号《责令改正违法行为决定书》，内容为：我局于2018年4月29日对你单位进行调查，发现你单位实施了以下环境违法行为：你单位生产线建设××区规划范围内，属阜康市畜禽养殖禁养区。以上事实，有2018年4月29日阜康市环境保护局调查询问笔录、现场检查笔录和现场照片等证据为凭。上述行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条的规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定，责令你公司于2018年5月30日停止违法行为。我局将对你单位改正违法行为的情况进行监督。如拒不改正上述环境违法行为，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本决定的，我局将(依法实施行政处罚)依法申请人民法院强制执行。你单位如对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内向昌吉州环境保护局或者阜康市人民政府申请行政复议，也可在收到本决定书之日起6个月内向阜康市人民法院提起行政诉讼。如你单位拒不改正上述违法行为，我局将申请阜康市人民法院强制执行。

2018年6月3日，阜康市环境保护局于2018年6月3日向阜康市人民政府请求(即《关于阜康市天阜生态科技有限公司关停的请求》)，该请求记明了天阜公司的基本情况，天阜公司未办理环评手续，以及于2018年5月4日向天阜公司下达了责令限期整改通知书。限定于天阜公司于2018年5月30日前停止违法生产行为。

2018年6月3日，阜康市环境保护局印发了阜环发[2018]25号文件，即《关于阜康市天阜生态科技有限公司关停的请求》，内容为：阜康市人民政府，天阜养殖场位于甘河子镇西侧，利用甘河子镇废弃砖厂于1993年建设并经多年逐步扩大。目前，该养殖场占地350亩，禽舍1.2平方米，现存蛋鸡28万羽。于2008年取得营业执照，营业期限：2008年4月10日--2028年4月9日。营业范围：畜禽养殖销售。自2011年甘河子镇实施棚户区改造工程以来，镇区向西逐年扩展并临近天阜养殖场。根据2017年《阜康市畜禽禁养区划定及治理工作实施方案》，现该养殖场划定在禁养区范围内，且不符合甘河子镇总体规划（2014年修编），故未办理环评手续。2017年中央环保督查期间，接到群众投诉鸡粪异味影响周围居民正常生活环境。阜康市确定由畜牧局牵头，环保局及相关职能部门配合。处理措施：一是限天阜养殖场2天时间内将现有鸡粪返田利用，并清理现有场地；同时将每天产生的鸡粪当天配送处理，不得堆积。由甘河子镇政府安排专人现场监督。二是要求企业尽快安装已购置的鸡粪资源化利用相关设备，并尽快投入使用。三是8月30日，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》、《阜康市畜禽禁养区划定及治理工作实施方案》法律规定和要求，由市畜牧兽医局对天阜养殖场下发禁养通知书，限期在3个月内进行停养转产（2017年9月1日至12月1日）。2018年5月4日根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条：“禁止在城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域内建设畜禽养殖场、养殖小区”；第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭”的规定，给该公司下达了责令限期整改通知书，要求该企业于2018年5月30日前停止违法行为。2018年5月30日畜牧局、环境局执法人员到该企业现场检查，该企业仍在进行蛋禽养殖活动，现特申请市人民政府对阜康市天阜生态科技有限公司予以关停。

2018年6月9日，阜康市畜牧兽医局向原告下发了《阜康市养殖场（小区）畜禽禁养通知书》，要求原告在收到通知书后，于2018年6月20日停止饲养畜禽予以关停。

2018年6月21日，阜康市环境保护局向原告下发了阜环责改字[2018]1-08号关于撤销《阜康市环境保护局责令改正违法行为决定书》的告知书。内容为：阜康市天阜生态科技有限公司：2018年5月5日，阜康市环境保护局根据相关资料，给阜康市天阜生态科技有限公司下达了《阜康市环境保护局责令改正违法行为决定书》（阜环责改字[2018]1-08号），经深入调查发现法条适用错误，经局务会研究决定撤销《阜康市环境保护局责令改正违法行为决定书》（阜环责改字[2018]1-08号）。

原审法院认为：关于原告请求撤销被告于2018年6月9日作出的《阜康市养殖场(小区)畜禽禁养通知书》的问题。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。据此，对在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，应当由县级以上人民政府环境保护主管部门具体实施责令停止违法行为，对拒不停止违法行为的，予以处罚，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。被告阜康市畜牧兽医局并非该条例规定的可以向原告发出停止违法行为的主体单位。故被告阜康市畜牧兽医局于2018年6月9日向原告发出《阜康市养殖场(小区)畜禽通知书》，通知原告于2018年6月20日前停止饲养畜禽予以关停的主体不适格，由被告向原告发出关停通知的行为违法，应予以撤销。

关于原告请求对被告依据的《阜康市畜禽养殖禁养限养区划定及治理工作实施方案》合法性审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”此处所指的规范性文件，一般是指国务院部门和地方人民政府及其部门依照法定权限和程序制定的，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的规定、办法、决定、命令等。从涉案《实施方案》的内容来看，该《实施方案》对禁养区的划定符合《畜禽规模养殖污染防治条例》关于禁养区的规定。对于原告认为该实施方案未对关停养殖场的补偿作出具体规定，从而认为该实施方案存不合理、不科学的问题。本院认为，《阜康市畜禽养殖禁养限养区划定及治理工作实施方案》只是规范性文件，该规范性文件没有规定的，法律、法规也有具体的规定，故对原告的主张，法院不予采信。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项之规定，遂判决：撤销被告阜康市畜牧兽医局于2018年6月9日向原告阜康市天阜生态科技有限公司作出的《阜康市养殖场畜禽禁养通知书》。案件受理费50元，其他费用80元，合计130元，均由被告阜康市畜牧兽医局负担。

阜康市农业农村局上诉请求，请求二审法院撤销阜康市人民法院（2018）新2302行初16号行政判决。事实与理由：一审法院对本案事实认定不清,适用法律错误,导致判决误判。2017年中央环保督查期间,接到群众投诉鸡粪异味影响周围居民正常生活环境。接到群众反映后，甘河子镇政府就全面开展调查摸底工作，并上报了环保部门。阜康市立即成立以上诉人畜牧局牵头，环保局及相关职能部门配合，按照

《阜康市畜禽禁养限养区划定及治理工作实施方案》内容向被上诉人下发了养殖场禁养通知书，限期在3月内进行停养转产，天阜公司于关闭了部分场区，仍有部分圈舍生产。上诉人按照行政职能下发通知，要求被上诉人履行法定义务，该行为程序合法，符合法律规定。上诉人对被上诉人作出的《阜康市养殖场畜禽禁养通知书》不是一个具体行政行为，不具有可诉性，而且也没有产生后果，不应当撤销。综上，上诉人认为原审法院认定事实不清，请求二审法院予以撤销原审判决。

天阜公司辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。对位于禁养范围内的养殖场所，县级以上人民政府具有责令拆除或者关停的法定职责。因此，上诉人不具有责令关停的法定职责。上诉人作出《阜康市养殖场畜禽禁养通知书》，属于超越法定职权，该行为对被上诉人权利义务产生实际影响，属于可认的行政行为。上诉人认定事实和理解法规有错误。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判决。

二审中，上诉人阜康市农业农村局、被上诉人天阜公司均未向本院提交新证据。二审查明事实与一审查明事实一致，本院对查明事实予以确认。另查明：2019年3月1日，阜康市畜牧兽医局更名为阜康市农业农村局。

本院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。因此，上诉人阜康市农业农村局并非该条例规定的可以向天阜公司发出停止违法行为的行政法规所规定的主体单位。故上诉人阜康市农业农村局于2018年6月9日向天阜公司发出《阜康市养殖场(小区)畜禽通知书》，通知天阜公司于2018年6月20日前停止饲养畜禽予以关停的主体不适格，由上诉人向被上诉人发出关停通知的行为违法，应予以撤销。

对于上诉人提出其对被上诉人作出的《阜康市养殖场(小区)畜禽通知书》不是具体的行政行为，不具有可诉性，不应当撤销的上诉理由。经审查，上诉人作出的《阜康市养殖场(小区)畜禽通知书》虽文书名称为通知，但文书内容涉及天阜公司养殖行为违反法律规定及规范性文件要求，责令其限期停止养殖予以关停，该通知书对被上诉人设定了义务，属于对其养殖行为的处罚，即对被上诉人的权利义务产生实际影响，故是可诉的行政行为。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果恰当，依法应予以维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。