上诉人东方城东长康环保砖厂（以下简称东方长康砖厂）、上诉人东方市林业局不服海南省第二中级人民法院对东方长康砖厂诉东方市人民政府、东方市林业局行政强制纠纷一案作出的（2018）琼97行初273号行政判决（以下简称一审判决），分别向本院提起上诉。本院于2019年2月18日立案，依法组成合议庭审理了本案。合议庭经过阅卷、调查和询问当事人，认为双方没有提出新的事实、证据或理由，认为可以不开庭审理。本案现已审理终结。
2018年9月28日，东方市人民政府强制执行东方市林业局东林罚书字〔2018〕第55号林业行政处罚决定，拆除了东方长康砖厂位于东方市××镇东地上建筑物、构筑物。
东方长康砖厂认为东方市人民政府强制执行缺乏依据，认定事实不清，搬离财物未清点造册，违反法定程序，请求确认东方市人民政府强制执行行为违法。
海南省第二中级人民法院查明以下事实：
案涉土地面积19.39亩位于东方市××镇东，由王加能以东方长康砖厂字号个体户经营管理。2009年8月18日，王加能经土地所有权人同意，转包取得包括案涉土地在内约八十亩土地使用权。2010年6月28日，东方长康砖厂经东方市发展和改革委员会原则同意并予备案，王加能在案涉土地上进行砖厂建设。2016年1月13日，东方长康砖厂取得东方市生态环境保护局颁发的《海南省排放污染物许可证》，有效期至2019年1月13日。
2018年1月19日，东方市林业局对案涉土地进行检查。经GPS定点测量，发现违法占用林业用地19.39亩。2月6日，东方市林业局下发东林发〔2018〕9号《东方市林业局关于责令停止非法占用林地的通知》，告知案涉土地经套入比对《东方市林地保护利用规划（2010-2020）》属于保护林地，未经林业部门批准且未办理相关林地征用手续，属于未批先占、擅自改变林地用途，责令东方长康砖厂停止非法占用林地行为。3月6日，东方市林业局向王加能宣读送达了《林业行政案件权利义务告知书》并进行询问，制作了《询问笔录》。3月7日，东方市林业局对东方市林业局八所生态站站长进行询问并制作了《询问笔录》。9月14日，东方市林业局对东方长康砖厂股东李柳仁进行询问并制作了《询问笔录》。9月17日，东方市林业局向东方长康砖厂送达《行政处罚事先告知书（听证权利告知书）》，拟对东方长康砖厂作出如下处罚：1.责令停止违法行为，限期3天内恢复原状；2.处每平方米150元罚款，共计1,939,009.7元。9月19日东方长康砖厂申请听证，次日东方市林业局举行听证，并制作《行政处罚听证会笔录》，王加能、李柳仁参与听证。9月21日，东方市林业局向东方长康砖厂送达东林罚书字〔2018〕第55号《林业行政处罚决定书》，决定：1.责令停止违法行为，限期3天内恢复原状；2.处每平方米150元罚款，共计1,939,009.7元。并告知了申请复议和提起诉讼的权利及期限。9月25日，东方市林业局向东方长康砖厂送达东林执法催字〔2018〕20号《东方市林业局催告书》，限东方长康砖厂9月27日前履行东林罚字〔2018〕第55号《林业行政处罚决定书》的处罚内容。9月26日，东方市林业局向东方长康砖厂送达《责令限期拆除通知书》，要求在9月27日前自行拆除案涉土地上违法建筑。9月28日，东方市政府组织东方市林业局等部门对案涉土地上建筑物进行了强制执行。
另查明，根据东方市林业局提供的《立案登记（审批）表》《东方市国土资源局关于依法移送涉嫌非法占地建厂情况的复函》，东方市林业局于2018年1月受理东方长康砖厂擅自改变林地用途行政处罚一案，经调查认为案涉土地套入比对《东方市林地保护利用规划（2010-2020）》属于林地，但是套入比对2018年4月3日实施的《东方市土地总体规划（空间类2015-2030）》已经全部调整为非林地，即将案件移送东方市国土资源局。东方市国土资源局认为案涉土地在被占用时规划是林地，应由东方市林业局管辖，且东方市人民政府亦指令东方市林业局办理东方长康砖厂擅自改变林地用途一案，东方市林业局遂于9月3日立案调查。
再查明，东方长康砖厂以东方市人民政府及东方市林业局作为共同被告提起诉讼，经合议庭确认东方市人民政府应为本案适格被告，东方市林业局应作为第三人参加诉讼，各方当事人对此均无异议。
海南省第二中级人民法院认为：
本案的争议焦点是：东方市人民政府2018年9月28日强制拆除东方长康砖厂案涉土地上建筑物的行政行为证据是否充分，程序是否合法。
关于东方市人民政府实施强制拆除行为证据是否充分的问题。根据东方市人民政府及东方市林业局的调查和勘测，案涉土地套图《东方市林地保护利用规划2010-2020》确实在林地范围内，东方长康砖厂庭审中也承认未向东方市林业局申请用地审批。同时，东方长康砖厂提交用以证明其合法用地的证据是东方市发展和改革委员会出具的项目备案通知及备案表，但该文件中明确需要通过土地、环保部门的审批，而东方长康砖厂提供的东方市国土环境资源局呈批单中并没有最终审批意见，无法证明使用案涉土地经过国土部门批准的事实。因此，东方长康砖厂使用案涉土地未经林地管理部门批准，也未提供有效证据证明取得国土部门批准，无法证明其用地的合法性，东方市林业局认定其擅自改变林地用途的事实清楚。
关于东方市人民政府实施强制拆除行为程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关在作出强制执行决定之前，应当事先催告当事人履行义务，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，东方市人民政府在强制拆除东方长康砖厂建筑物、构筑物前，未作出强制执行决定书，未进行强制执行公告，未对案涉建筑物内财物进行清点登记，在东方长康砖厂申请行政复议或行政诉讼的法定期限内就将案涉土地上建筑物、构筑物强制拆除，严重违反法定程序。
综上所述，东方市人民政府作出强制拆除东方长康砖厂案涉土地上建筑物、构筑物的行政行为程序严重违法，但不具有可撤销内容，依法应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：确认东方市人民政府于2018年9月28日强制拆除东方长康砖厂案涉土地上建筑物、构筑物的行政行为违法。一审判决还决定了案件受理费的负担，告知了双方上诉的权利。
东方长康砖厂在法定期限内提出上诉，请求：撤销一审判决关于东方长康砖厂擅自改变林地用途的认定。
事实和理由：1.东方市人民政府无案涉强制执行权。《海南经济特区林地管理条例》规定，涉林地行政处罚决定的执行由作出处罚决定的机关向人民法院申请强制执行。东方市人民政府对案涉行政处罚决定强制执行无法律授权。2.东方市人民政府据以强制执行的依据东林罚书字〔2018〕第55号林业行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，一审判决对该执行依据予以采纳错误。3.一审判决认为东方长康砖厂无法证明其使用案涉土地已经国土部门审批，加重东方长康砖厂举证责任违反行政诉讼举证规则。
东方市人民政府答辩意见：一审判决认定事实清楚，充分概括了争议焦点没有遗漏。
东方市林业局陈述：同意东方市人民政府答辩意见。
东方市林业局在法定期限内提出上诉，请求：1.撤销一审判决；2.驳回东方长康砖厂诉讼请求。
事实和理由：1.东方长康砖厂违法占用林地事实清楚，证据确实充分。2.东方市林业局对东方长康砖厂作出行政处罚程序合法。3.东方长康砖厂经东方市林业局催告逾期仍不履行行政决定，东方市人民政府强制执行行为属代履行，符合《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定。
东方长康砖厂答辩意见：东方市林业局无查处违法用地职权，其行政处罚决定认定事实不清，程序违法。
东方市人民政府陈述：同意东方市林业局上诉意见。
本院查明，东方长康砖厂因本案于2018年11月1日向海南省第二中级人民法院提起诉讼。经登记立案，海南省第二中级人民法院于2018年11月6日向东方长康砖厂发出了受理案件通知书。12月11日海南省第二中级人民法院进行公开开庭审理，12月24日作出一审判决。
另查明，东方长康砖厂因不服东方市林业局作出的东林罚书字〔2018〕第55号林业行政处罚决定，于2018年10月31日向东方市人民法院提起行政诉讼。11月2日东方市人民法院立案受理，11月29日进行公开开庭审理，12月18日作出（2018）琼9007行初62号行政判决。东方长康砖厂不服（2018）琼9007行初62号行政判决提起上诉，海南省第二中级人民法院已经受理，至2019年4月8日本院询问时尚未判决。
本院认为，本案审查的行政行为是东方市人民政府强制执行行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第一款第六项规定，案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的应当中止诉讼。本案中，东林罚书字〔2018〕第55号林业行政处罚决定是东方市人民政府强制执行行为的依据。在东方长康砖厂已就强制执行依据另行提起诉讼，请求人民法院予以合法性审查的情况下，一审法院对强制执行依据予以部分审查不当，属认定基本事实不清；在强制执行依据合法性审查终结前，对强制执行行为予以审查，属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项规定，裁定如下：
一、撤销海南省第二中级人民法院（2018）琼97行初273号行政判决；
二、本案发回海南省第二中级人民法院重审。
上诉人东方城东长康环保砖厂、东方市林业局分别预交的二审案件受理费50元予以退回。
